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LA EMERGENCIA AGROPECUARIA EN ARGENTINA: LOS EVENTOS METEOROLÓGICOS DE ALTO IMPACTO Y EL ALCANCE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

 
 

Autor: Santiago Moya

 

Seguramente la mayoría de nosotros hayamos leído o escuchado alguna vez la expresión “declaran la emergencia agropecuaria” para tal o cual provincia. Esta repercusión y su tratamiento mediático es el resultado de la gran sensibilidad que reviste el tema para amplias franjas de la población de un país en el que la producción agrícola y ganadera constituye la principal fuente de ingresos. ¿Pero qué condiciones preceden a este tratamiento, cuya visibilidad y notoriedad pública es la consumación de un amplio conjunto de factores –naturales, técnicos, económicos, sociales- que tienen lugar tanto en los territorios rurales como en las oficinas de la administración pública?  ¿Qué rol juega la información oficial del Servicio Meteorológico Nacional en este proceso? Para responder estas preguntas seguiremos el hilo que conecta los eventos meteorológicos, las políticas públicas y el tejido socio-productivo.

 


 

El manejo de las actividades productivas frente a los eventos climáticos


  

La relación entre el ciclo de los cultivos, las prácticas agronómicas y el sistema climático es determinante para el rendimiento de las producciones agrícolas. Entre ellas el factor climático constituye una variable fundamental para el manejo de las actividades productivas del sector.

En la escala del corto plazo, por ejemplo, un evento de granizo o una helada puede dañar dramáticamente un cultivo. Asimismo, en una escala mayor de tiempo (intraestacional, estacional, interanual), una variación del régimen de temperaturas y/o precipitaciones implica un aumento del riesgo productivo que puede afectar significativamente el rendimiento de las explotaciones rurales. En esta dirección, las estrategias de manejo de la producción agrícola frente a eventos adversos son muy variadas: desde las prácticas tradicionales asociadas al conocimiento local de las comunidades hasta la utilización de predicciones meteorológicas y climáticas basadas en la ciencia y la tecnología modernas, cuyo acceso e interpretación muchas veces se encuentran limitados a los sectores de mayores recursos –aquellos productores capitalizados con mayor capacidad económica y tecnológica–. El desafío, en estas circunstancias, es la articulación de los saberes y prácticas locales con la utilización de conocimiento experto que contemple las necesidades de información climática para las agronomías locales.

 La experiencia de la agricultura en terrazas constituye un ejemplo emblemático de manejo de los cultivos frente a las condiciones ambientales. Esta práctica ancestral, que persiste en la actualidad, es una respuesta de los agricultores frente a las dificultades que presenta el cultivo en terrenos inclinados y laderas. Las poblaciones andinas prehispánicas construyeron terrazas ecológicas en terrenos de diferentes alturas, desarrollando una sofisticada tecnología de control vertical de las producciones que permitió mejorar las condiciones del suelo, generar estabilidad hidráulica y aumentar el rendimiento de los cultivos a partir del aprovechamiento de las características climáticas y geográficas.

Desde ya, las prácticas agronómicas de los pequeños productores no necesariamente son agroecológicas. Por ejemplo, una práctica muy común entre los productores de la zona de Cuyo y el Alto Valle es la quema de combustibles o neumáticos para prevenir heladas en las producciones. La quema de neumáticos está penalizada por ley en algunas provincias y es objeto de controversia en muchas otras, dado su componente altamente contaminante para el medio ambiente. Sin embargo, existen alternativas menos nocivas como el uso de glicerina cruda, un subproducto del biodiésel de bajo costo que actualmente es desarrollado por el Instituto de Energía de la Universidad Nacional de Cuyo para la utilización en las fincas mendocinas.

Otra estrategia controversial en el manejo de los sistemas productivos, en particular frente a las inundaciones, es la realización de canalizaciones para conducir el agua hacia el exterior de las explotaciones. La mayoría de estas acciones se realizan por fuera de los marcos regulatorios municipales y provinciales, modificando el ordenamiento territorial y generando inundaciones en campos vecinos y pueblos lindantes. Como muestran algunas investigaciones, además de generar problemas de gestión ambiental y sanitaria, solamente aquellos productores que cuentan con determinada capacidad financiera y capital social pueden implementar este tipo de estrategias (Hernández, Mussi y Fossa Riglos, 2013).

Ahora bien, frente a las emergencias, ¿qué sucede una vez ocurrido el evento, cuando el impacto fue lo suficientemente significativo como para dañar buena parte de la producción de un campo? ¿Qué rol le cabe al Estado y las instituciones en estas circunstancias?

 

 

Info Huella La Pampa Argentina INTA
Info Huella. La Pampa Argentina INTA

 

El Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios


   A raíz de la intensa sequía que sufrió el país en el año 2009 (la más significativa de las últimas décadas según la experiencia de productores y especialistas del INTA), producto de la ocurrencia de un evento “Niña”, cuyos efectos fueron particularmente significativos en la zona núcleo del país, se promulgó en 2010 la Ley N° 26.509 de Emergencia Agropecuaria, a partir de la cual se creó el Sistema Nacional para la Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios.         
 

El INTA-Castelar informaba en el año 2009 que “el corrimiento de las isoyetas [líneas que unen puntos con igual cantidad de lluvia acumulada] hacia el oeste dejó zonas de gran importancia en la producción agrícola con déficits severos que están determinando reducción de rindes y hasta pérdidas totales en algunos cultivos". El corrimiento de las isoyetas es el resultado del aumento generalizado de las precipitaciones que desde la década del 60 viene experimentando el país, de manera que el impacto de la sequía fue particularmente significativo en aquella región que se había beneficiado de un régimen de precipitación mayor que el histórico. Por este motivo Stella Carballo, investigadora del INTA y especialista en teledetección agrícola, pudo decir en aquel momento que se trataba de la “peor sequía de los últimos 50 años
 

La ley de 2010 reemplazó a la N° 22.913 de 1983 y creó el Fondo Nacional para la Mitigación de Emergencias y Desastres Agropecuarios (FONEDA), contemplando dimensiones fundamentales –y antes soslayadas– como las de prevención, vulnerabilidad, reducción del riesgo y sistemas de alerta. Este fondo asigna $500.000.000 para el financiamiento de programas y proyectos destinados a la prevención y mitigación de los daños ocasionados por aquellos eventos que contempla la ley –meteorológicos, climáticos, biológicos o telúricos–, debiendo ser el 20% destinado a acciones preventivas orientadas especialmente a la agricultura familiar[1].        
 

Precisamente, la vulnerabilidad frente a los eventos meteorológicos y climáticos adversos depende del tipo de organización socio-productiva. Está demostrado en múltiples trabajos empíricos que las unidades productivas familiares revisten un mayor grado de vulnerabilidad que las explotaciones empresariales (Hernández et al, 2013).
 

Según Mariano Quesada, Director de Crisis y Asistencia de la Dirección Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios del Ministerio de Agricultura de la Nación, la característica destacable de la nueva ley “es la ampliación de la estructura a la creación de un sistema, dentro del cual se inserta el desarrollo de distintos y diversas herramientas y acciones enmarcadas en la gestión de los riesgos agropecuarios y no limitándose exclusivamente a la recomposición de los daños ocasionados por las catástrofes”. Este punto resulta crucial y la regulación dispone precisamente de recursos técnicos y financieros tanto para la reconstitución del aparato productivo como para la implementación de estrategias de abordaje integral del riesgo, entre las que se incluyen la identificación de las amenazas, la evaluación y reducción del nivel de vulnerabilidad de productores y sistemas productivos, el establecimiento de sistemas de monitoreo y alerta, etc.

 

Para que una zona sea declarada en emergencia agropecuaria, el productor debe acreditar una afectación de por lo menos el 50% de su capacidad productiva. Para la declaración del desastre, por su parte, la afectación debe ser de por lo menos el 80% del total de la misma.   
 

El proceso formal inicia su curso cuando la provincia afectada se declara por decreto en emergencia agropecuaria, conforme a sus regulaciones locales -ya que cada provincia tiene su propia ley de emergencia-. Para que ello suceda tienen que haber tenido lugar, previamente, las denuncias de los productores afectados en las reparticiones públicas correspondientes y una comisión técnica local que evalúe y acredite los daños para luego solicitar al gobierno provincial la declaración de la emergencia. Para pasar al nivel nacional, la provincia debe presentar el decreto a la Comisión Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios, quienes realizan un análisis pormenorizado de lo ocurrido –a partir de fuentes de información oficial- y así convalidar la ocurrencia del evento. En este marco, los informes meteorológicos son fundamentales y obligatorios para el tratamiento de la emergencia. En el informe técnico elaborado por el Servicio Meteorológico Nacional (SMN) se detallan las características que adoptó el fenómeno, los valores de las variables meteorológicas bajo análisis y una contrastación histórica en la cual se determina si estos valores difieren de los normales de una manera sustancial.

 

Pero la información meteorológica no sólo es fundamental como certificación legal de los eventos ocurridos para la declaración de una emergencia, sino que reviste un papel central para los procesos de toma de decisión en el marco de la gestión del riesgo. Quesada nos explica: “más allá de las declaraciones de Emergencias, la Dirección trabaja también en aspectos de prevención, planificación y mitigación del riesgo donde la información meteorológica es clave. Como así también proveyendo información y asistencia en el monitoreo y en los momentos de crisis y recomposición. Estas son líneas que nos parecen claves, se trata de abordar los diferentes momentos en la gestión de riesgo”.

 

El SMN, a su vez, es una de las instituciones que forman parte de la Comisión Nacional de Emergencias y Desastres Agropecuarios, la instancia de deliberación en la que los organismos públicos competentes, las provincias afectadas y las distintas organizaciones que representan a los productores discuten la homologación y aprobación de los decretos provinciales a nivel nacional:  “En esta instancia, la cual está tomando mayor relevancia en los últimos años, se aprovecha el espacio de intercambio, con todos los actores nombrados sentados a la misma mesa, para ir desarrollando y coordinando acciones diversas de gestión de riesgo a distintas escalas. En este marco la participación de especialistas es indispensable para que los funcionarios públicos y entidades privadas cuenten con la información indicada y puedan exponer sus dudas y propuestas para tomar las decisiones acertadas”, explica Quesada.

 

Fotografía: Heladas. Alto Valle Río Negro

 

Los enfoques de las políticas públicas en el sector: el productor individual y el tejido social


El paradigma actual en el tratamiento de la emergencia agropecuaria tiene como elemento distintivo la propuesta de una “emergencia de precisión”. Este enfoque consiste en saber con exactitud quiénes fueron los productores afectados, cuáles fueron las producciones y los cultivos dañados, para asignar los fondos públicos de manera individualizada. Según Santiago Hardie, Secretario de Agricultura Familiar, Coordinación y Desarrollo Territorial del Ministerio de Agroindustria de la Nación, la emergencia de precisión “consiste en detectar el problema del productor y usar de manera eficiente los recursos del Estado para que los fondos efectivamente lleguen a él”.

Esta propuesta está basada en un paradigma de la emergencia según el cual la ayuda del Estado debe dirigirse al productor individual, a una parcela concreta, en lugar de abarcar el conjunto del sistema productivo, el nivel distrital o una franja territorial.  El problema que esconde esta perspectiva, desde otro punto de vista, es que al identificar al productor para otorgarle un beneficio individual, el Estado deja de lado la dimensión colectiva de la organización productiva. Esta otra forma de comprender el problema supone reconocer que la emergencia agropecuaria, una inundación e incluso las predicciones climáticas, no son hechos técnicos aislados que afectan a personas individuales sino que son problemáticas sociales que requieren abordajes que contemplen el conjunto del sistema.

Precisamente, el andamiaje estatal no es homogéneo ni monolítico sino que tiene su propia complejidad y en su seno conviven diferentes perspectivas y paradigmas sobre la cuestión. En este sentido, otros funcionarios y especialistas consideran que es necesario otorgarle una impronta más amplia a las políticas públicas de la emergencia, en la medida en que la ayuda individual es poco significativa y no constituye una respuesta a los aspectos estructurales. Algunos de ellos plantean que es necesario diseñar proyectos productivos “con impacto a nivel comunitario”, como aquellos programas que buscan favorecer a  los sectores y territorios que vieron interrumpido su desarrollo por fenómenos como inundaciones o sequías, otorgando presupuesto a los municipios para mejorar los caminos rurales o construir reservas comunitarias de agua. De esta forma, en lugar de otorgar una compensación individualizante, se favorece a todo el territorio afectado con una medida que permite, por ejemplo, sacar la producción del lote, llegar a una escuela rural o acceder al agua.

Tal como indican algunos de estos testimonios, el intento de “llevar los proyectos hacia ese lado”, es decir, hacia un enfoque que contemple la problemática en términos de sus consecuencias en el tejido social, constituye un puntapié importante para que las políticas públicas de las emergencias logren incorporar una mirada más amplia que permita generar beneficios colectivos antes que resarcimientos individuales.
 

 

 

Referencias bibliográficas:

-Hernández, V. A., Muzi, E., & Fossa Riglos, M. F. (2013). “Factor climático y sector agropecuario en Argentina: un abordaje antropológico”. Ambiente y Desarrollo, 17(33), 41-56

 


[1] Se identifican dentro de la agricultura familiar aquellos campesinos y pequeños productores que se abastecen principalmente de mano de obra familiar y residen en la propia explotación productiva